制书就是 皇帝说的话。所谓“ 天子之言曰制，书则载其言。”在 周代， 帝王的命令叫命。 秦始皇灭 六国后，改命为制，制即成为用以颁布皇帝重要的法制命令的专用文书。《 秦会要》卷六：“制者，王者之言，必有法制也”。两汉及 魏晋、 南北朝的制书，基本上沿用 秦朝的规定。 唐代的制书，分制书和慰劳制书两种。除用于颁布国家重大制度的命令外，还用于官僚的 褒奖嘉勉。 明代的制书，是皇帝对个别官员或部分官员有所宣告时使用的命令文书。